另一方面，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動(dòng)是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計(jì)。縮小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進(jìn)單項(xiàng)制度改革，如征地制度改革，難以落實(shí)，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進(jìn)土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，應(yīng)將從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。

　　“改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許摸著石頭過河。頂層設(shè)計(jì)包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗(yàn)，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關(guān)條例;宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以探索試點(diǎn)，地方有一批試點(diǎn)城市;城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認(rèn)為，法的修改有相當(dāng)難度。

　　中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平也認(rèn)為，應(yīng)該先試點(diǎn)，再定制度，改革能否實(shí)現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設(shè)土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權(quán)利的界定、使用權(quán)等。“目前整體制度框架不具備，今年全面推開不現(xiàn)實(shí)。”他說。

　　記者注意到，近年來國土部部署了一批土地改革試點(diǎn)，進(jìn)行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制;廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開發(fā)及節(jié)約集約用地試點(diǎn)。這些試點(diǎn)成效顯著，根本經(jīng)驗(yàn)是承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)。

　　“下一步改革需要重點(diǎn)突破的，是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。”黃小虎說，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場是征地制度改革題中應(yīng)有之義，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，農(nóng)民就可以憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財(cái)產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開發(fā)商的自然壟斷，對(duì)解決城市老百姓住房問題，也有好處。

　　“給予農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地平等地位，推動(dòng)農(nóng)地‘入市’是改革關(guān)鍵。”農(nóng)村問題專家、中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映說，提高集體土地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是大勢所趨，但也要根據(jù)不同地方不同情況區(qū)別對(duì)待。

　　“如果一下子‘一刀切’地將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都提高，征地成本不合理地大幅度上漲，也不利于城鎮(zhèn)化推進(jìn)。”王小映說。

　　“宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進(jìn)入市場，北京近千萬外來務(wù)工人員的居住問題，主要靠農(nóng)民出租房解決。”黃小虎說。對(duì)于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時(shí)對(duì)購買人開征財(cái)產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免除。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對(duì)存量土地征稅，不僅對(duì)宅基地，包括經(jīng)營性用地也要交財(cái)產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題。”黃小虎說。

　　黃小虎同時(shí)指出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，對(duì)政府經(jīng)營土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財(cái)政和土地金融沒有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展?建設(shè)資金怎么解決?這些問題接踵而至。其實(shí)，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個(gè)問題。廣東的“三舊”改造，事實(shí)上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。他還指出，集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會(huì)有沖動(dòng)把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來新情況。