城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。黨的十八大召開之后，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化被提到新高度。中央經(jīng)濟(jì)工作會議也明確提出，2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)之一是積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化具體包括哪些內(nèi)涵?推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨哪些難點(diǎn)?政策層面將如何發(fā)力?這些都成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在即將召開的全國兩會上，新一屆中央政府將全面展示新的治國藍(lán)圖，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必將是其中的重點(diǎn)。

　　為此，本報(bào)今起將陸續(xù)推出“破解新型城鎮(zhèn)化八大難題”系列報(bào)道，就新型城鎮(zhèn)化過程中面臨的戶籍制度改革、土地和住房制度改革、就業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投融資體制改革、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、財(cái)稅體制改革等八大領(lǐng)域的突出問題，進(jìn)行集中剖析和解讀。

　　土地管理制度改革的號角再次吹響，這已經(jīng)成為2013年社會關(guān)注的熱點(diǎn)。環(huán)顧現(xiàn)狀，新一輪土地改革的核心，無疑是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，推進(jìn)農(nóng)村土地的改革。記者近日從國土資源部獨(dú)家獲悉，該部由一位副部長牽頭，成立了一個專門的研究小組，正在編制農(nóng)地改革方面的相關(guān)文件，有三大文件正在醞釀中。

　　此前，國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地管理制度改革方面，具體包括，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)，總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。其中，指導(dǎo)意見有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定。而今年“一號文件”提出，要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)、登記、頒證工作，其意在為農(nóng)地改革推進(jìn)鋪路。

　　另據(jù)記者了解，有關(guān)農(nóng)村土地改革的“底線”問題也在有關(guān)范圍內(nèi)討論，其中“深圳模式”將農(nóng)地國有化之后再流轉(zhuǎn)的做法，已經(jīng)是極大突破。但是，在各個地方政府各顯神通的自下而上的改革中，新的驚喜令人期待。對于占有土地資源的上市公司來說，紅利或許不在資源本身，在于“改革”本身。

　　思辨改革：

　　誰受益?

　　1. 加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一，建設(shè)用地市場是大勢所趨

　　面對城鎮(zhèn)化和土地制度變革這一復(fù)雜問題，國內(nèi)諸多官員學(xué)者，包括國土資源部副部長胡存智、燕京華僑大學(xué)校長華生、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁、中國土地學(xué)會副理事長黃小虎等都有自己的深入思考。多位專家學(xué)者甚至認(rèn)為，我國現(xiàn)行的土地制度不改革，未來城鎮(zhèn)化的前景堪憂。

　　“土地管理部門探討征地制度改革，從上世紀(jì)90年代就開始了，大體上形成了‘縮小征地范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬安置途徑，完善征地程序’的改革思路。但十幾年過去了，對縮小征地范圍至今達(dá)不成共識。”黃小虎在春節(jié)前向記者表示。造成上述結(jié)果，究其原因，縮小征地范圍意味著地方政府可賣的地減少，影響了土地財(cái)政和土地金融，從根本上觸動了利益格局，導(dǎo)致投資部門、用地大戶、地方政府等一起反對。

　　“可以看出征地制度改革牽出來的是政府經(jīng)營土地制問題，這兩個制度是表里的關(guān)系，表面是征地制度，里子是政府經(jīng)營土地制度。達(dá)不成一致，就產(chǎn)生了一個問題，現(xiàn)在的政府經(jīng)營土地制度或現(xiàn)在的這套征地制度還能不能繼續(xù)下去?”黃小虎認(rèn)為，這樣的發(fā)展方式恐怕難以為繼了。

　　燕京華僑大學(xué)校長華生則強(qiáng)調(diào)，土地制度改革首先要明確“受益主體是誰”的問題，“我認(rèn)為改革的受益主體應(yīng)該是移居城市的外來人口，包括農(nóng)民工及其家屬，而不是給城中村或城郊的農(nóng)民錦上添花，也不是讓城市精英在城郊的別墅、莊園能夠取得產(chǎn)權(quán)證，更不是開發(fā)商的盛宴。”

　　對此，國土部副部長胡存智認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的目的是使全體人民的生活都好起來，都能享受城鎮(zhèn)化帶來的繁榮，涉及土地增值收益如何向農(nóng)民傾斜等方方面面的問題，“絕不是靠一個簡單的制度就能解決所有的問題，因此需按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、積極穩(wěn)妥的方式推進(jìn)”。

　　僅從上述官員學(xué)者的討論，就足見“土改”問題的復(fù)雜性。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是需要大量土地。國土資源部部長徐紹史在年度工作會上表示，土地的管理和改革，就是要保障城鎮(zhèn)化建設(shè)合理用地，加快統(tǒng)一建設(shè)用地市場。

　　“要優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，將城鎮(zhèn)化合理用地需求為工作重點(diǎn)，以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量為著力點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。”徐紹史在年度工作會上如是說。他特別強(qiáng)調(diào)，要加快建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　“這包括推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整利用，不斷完善和嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用布局和結(jié)構(gòu)。大力支持新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是都市農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)。”徐紹史說。

　　而今年中央“一號文件”把發(fā)展農(nóng)民合作社作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的一項(xiàng)重要措施，農(nóng)民合作組織將獲得更多政策支持。有專家指出，農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。