作為生態(tài)文明體制改革的重要抓手，國家公園體制正在12個(gè)省份9個(gè)試點(diǎn)展開。盡管目前各試點(diǎn)省份取得了階段性進(jìn)展，但總體成效還與目標(biāo)要求存在較大差距。《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在一定程度上仍處于“不明就里、懵懵懂懂”的狀態(tài)，缺乏脈絡(luò)清晰的改革規(guī)劃、放手一搏的改革魄力，在部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、體制機(jī)制創(chuàng)新上暴露的問題尤為緊迫。

　　體制試點(diǎn)取得階段性進(jìn)展

　　目前，各試點(diǎn)省份都已編制了“試點(diǎn)實(shí)施方案”并按部就班地在完成各項(xiàng)任務(wù)。記者了解到，先前牌子多、破碎化現(xiàn)象得到改善，機(jī)構(gòu)、人員、編制整合基本完成，與國家公園總體理念和要求相沖突的部分潛在矛盾有了解決方案。

　　一是保護(hù)地破碎化、管理多頭化現(xiàn)象得到明顯改善。青海三江源國家公園整合了園區(qū)國土、環(huán)保、水利、農(nóng)牧等部門編制、職能及執(zhí)法力量，建立覆蓋省、州、縣、鄉(xiāng)4級(jí)統(tǒng)籌式“大部制”生態(tài)保護(hù)機(jī)構(gòu)。湖南城步縣南山國家公園整合了其中4個(gè)保護(hù)地和文化價(jià)值較高的18個(gè)行政村落。整合之后，原先互不相連的保護(hù)地已經(jīng)被連成一片，目前正按照“編制不增、內(nèi)部分工、各司其職”的原則在開展工作。

　　二是形成對(duì)部分矛盾的摸底掌握和解決方案。就湖南城步縣南山國家公園而言，先前城步縣擬投資建設(shè)的兩個(gè)水電站目前已進(jìn)入關(guān)停階段，當(dāng)?shù)卣�府正在進(jìn)行補(bǔ)償測(cè)算。南山牧場(chǎng)因其草場(chǎng)承載所限，已進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，初步拿出了逐年減少奶牛養(yǎng)殖數(shù)量的方案。普達(dá)措國家公園管理局副局長唐華介紹，管理局職權(quán)得到進(jìn)一步明確。“比如已多次叫停旅游公司在園內(nèi)開展熱氣球觀光和使用柴油游船等做法”。

　　三是社區(qū)管理主打“生態(tài)反哺”贏得民心。在云南省普達(dá)措國家公園內(nèi)，洛茸村老村長絨比介紹，盡管村民的旅游馬匹和燒烤攤被取締，牧場(chǎng)也被嚴(yán)格控制，但每個(gè)村民每年可以得到5000元反哺資金，還能輪換上崗公園內(nèi)的環(huán)衛(wèi)工作。由于收入不降反增，村里主動(dòng)訂立了“生態(tài)村規(guī)”：不準(zhǔn)打獵，只撿干柴;每家房子30年才能修一次，如果房子的木結(jié)構(gòu)壞了，必須經(jīng)過村里同意才能換。“我們現(xiàn)在連口痰都不舍得吐。”他說。

　　四是多元手段解決權(quán)屬問題破解“國有”困境。浙江省錢江源試點(diǎn)區(qū)將部分林地以高于目前生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)格將園內(nèi)部分林地租賃過來。湖南南山試點(diǎn)擬選擇2.1萬畝林地開展地役權(quán)協(xié)議試點(diǎn)，即，不必改變林地權(quán)屬，而是政府通過跟所有者簽訂協(xié)議，對(duì)土地的利用方式、強(qiáng)度進(jìn)行限制，再進(jìn)行合理補(bǔ)償。

　　五是“借船出海”尋求“外圍”突破。“開化縣將國家公園試點(diǎn)區(qū)與自然資源產(chǎn)權(quán)確定、多規(guī)合一、領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核等結(jié)合起來。”浙江省開化縣林業(yè)局規(guī)劃設(shè)計(jì)室科長余擁軍介紹，開化還將縣域劃為生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)農(nóng)林區(qū)、產(chǎn)城集聚區(qū)，三區(qū)采取不同發(fā)展思路、不同資金機(jī)制、不同考核辦法。同時(shí)，培育創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)，努力提高綜合效益，爭(zhēng)取生態(tài)金融產(chǎn)品創(chuàng)新、森林碳匯交易等試點(diǎn)政策。

　　困惑重重凸顯改革緊迫性

　　相比上述成效探索，試點(diǎn)省份也遭遇諸多瓶頸。這些瓶頸既有觀念上的裹足，也有做法上的顧忌;既有體制上的藩籬，也有行政上的障礙。

　　首先，部分試點(diǎn)區(qū)域難以放開手腳。如何“寓保于用”成為困擾部分試點(diǎn)的難題。比如某地將部分文化旅游的精品線路納入試點(diǎn)范圍，但具體怎么設(shè)計(jì)，今后如何規(guī)劃，都缺乏更為細(xì)致的想法。同時(shí)，現(xiàn)階段國家層面尚未制定相關(guān)法律規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致部分方案目標(biāo)定位不清、功能分區(qū)不合理、保障制度不完善。

　　湖南城步縣白云湖濕地公園管理處副主任肖大政說，白云湖作為濕地公園原本今年要接受國家林業(yè)局驗(yàn)收，但又被納入了南山國家公園的范圍，以哪個(gè)為準(zhǔn)，目前沒有明確說法。“難不成到時(shí)候界碑界樁寫兩個(gè)?”

　　其次，跨區(qū)域聯(lián)合管理難言進(jìn)展。大熊貓國家公園試點(diǎn)區(qū)涉及川甘陜?nèi)�省，但目前跨區(qū)域聯(lián)合管理機(jī)制還有待建立。甘肅白水江國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局大熊貓管理辦公室主任何禮文說，目前三省保護(hù)區(qū)仍然沒有統(tǒng)一編制管理，進(jìn)而影響到試點(diǎn)區(qū)內(nèi)社區(qū)建設(shè)、群眾生產(chǎn)生活等問題。同樣，為保持自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性，浙江省錢江源國家公園與毗鄰的安徽休寧縣嶺南省級(jí)自然保護(hù)區(qū)和江西省婺源國家級(jí)森林鳥類自然保護(hù)區(qū)部分區(qū)域也面臨跨行政區(qū)域管理難題。

　　再次，改革不順，標(biāo)準(zhǔn)不明，保障機(jī)制難以維系。“試點(diǎn)方案”中初步確定的自然資源流轉(zhuǎn)對(duì)相關(guān)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)可行標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，國家公園試點(diǎn)區(qū)在開展企業(yè)退出、生態(tài)移民搬遷等工作時(shí)需要大量資金，遠(yuǎn)超地方政府承受能力。“試點(diǎn)方案”中提出“建立政府、社會(huì)多元化投入的資金保障機(jī)制”，但目前尚未明確資金來源和渠道，地方政府不敢貿(mào)然探索，相關(guān)工作處于停滯狀態(tài)。

　　還有受訪者反映，省級(jí)層面受客觀因素影響步伐不夠緊湊，“部門間‘暗流涌動(dòng)’，還在為事權(quán)扯皮”，一些省連自己制定的方案中的既定任務(wù)都未按時(shí)完成。

　　三大誤區(qū)亟待糾正

　　“誰來管理”誤區(qū)。國家公園體制的關(guān)鍵點(diǎn)在于“體制”二字，但不少人要么將濕地公園、地質(zhì)公園等冠以“國家”二字的公園與國家公園體制試點(diǎn)相混淆，認(rèn)為國家公園最終是“部門公園”;要么認(rèn)為是自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的“升級(jí)版”，國家層面應(yīng)給予更多優(yōu)惠政策，或多或少地存在“等、靠、要”思想。

　　功能定位誤區(qū)。絕對(duì)禁區(qū)和“吸金”招牌是目前對(duì)國家公園功能定位的兩個(gè)極端，前者片面強(qiáng)調(diào)“最嚴(yán)格保護(hù)”，后者打著大肆開發(fā)的算盤。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，國家公園強(qiáng)調(diào)“公益性”就是要免費(fèi)開放，這也影響地方政府申請(qǐng)國家公園的積極性。

　　范圍劃定誤區(qū)。福建武夷山試點(diǎn)的范圍劃定在業(yè)內(nèi)存在一定爭(zhēng)議。其范圍包括武夷山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和九曲溪上游地帶。有學(xué)者指出，后兩個(gè)區(qū)域存在大量人工林和次生林，同時(shí)旅游業(yè)發(fā)達(dá)、人口眾多、自然資源權(quán)屬復(fù)雜，事實(shí)上并不屬于武夷山自然生態(tài)系統(tǒng)主體范疇，不宜劃入試點(diǎn)區(qū)。

　　專家認(rèn)為，在糾正上述誤區(qū)的同時(shí)，國家公園試點(diǎn)還需理順以下幾重關(guān)系：一是“上下、左右”關(guān)系。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊指出，當(dāng)前體制“條塊”格局明顯，各部門間關(guān)于規(guī)劃、保護(hù)事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，中央和地方事權(quán)劃分也需厘清。國家公園體制既涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃權(quán)，也涉及日常管理權(quán)和監(jiān)督權(quán);既涉及不同行政區(qū)域間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，還涉及干部政績(jī)考核和離任審計(jì)等。

　　二是“保護(hù)與利用”關(guān)系。國家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長唐芳林認(rèn)為，國家公園大多位于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護(hù)主體功能的同時(shí)，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復(fù)合效益。

　　清華大學(xué)建筑學(xué)院教授楊銳認(rèn)為，一方面，應(yīng)為公益機(jī)構(gòu)、科研團(tuán)隊(duì)創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)大眾走進(jìn)國家公園;另一方面，目前一些保護(hù)地實(shí)際處于“整體轉(zhuǎn)讓、壟斷經(jīng)營”的狀況，“特許經(jīng)營”制度被濫用，必須在國家公園的制度層面徹底解決。

　　三是“新舊、內(nèi)外關(guān)系”。楊銳認(rèn)為，現(xiàn)有保護(hù)地類別各成系統(tǒng)、各有作用，不能刻意將所有自然保護(hù)區(qū)都塞進(jìn)國家公園這個(gè)大框架里。反而應(yīng)在未來構(gòu)建立體全面的生態(tài)版圖過程中，與國家公園相輔相成。同時(shí)，試點(diǎn)還需考慮公園內(nèi)外社區(qū)之間發(fā)展機(jī)會(huì)的不平衡問題，可能由此衍生的各種保護(hù)管理問題，以及地域文化、社會(huì)活動(dòng)與保護(hù)管理之間的潛在矛盾。

　　完善自然保護(hù)管理體制

　　受訪干部和專家認(rèn)為，建立國家公園體制不單是建立國家公園實(shí)體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護(hù)管理體制。

　　一是以自然資源資產(chǎn)為核心，把握改革大方向、總目標(biāo)。國家林業(yè)局保護(hù)司巡視員孟沙認(rèn)為，要按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，處理好自然資源資產(chǎn)利益相關(guān)方的管理權(quán)限劃分及相互關(guān)系等重大問題，包括土地、主體、模式、機(jī)制、投入等方面。同時(shí)，在尊重和繼承現(xiàn)有保護(hù)地形成的相對(duì)成熟模式基礎(chǔ)上，按照“所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)分離，一件事情由一個(gè)部門管”要求，建立自然生態(tài)保護(hù)的新體制。

　　二是加快修訂調(diào)整相關(guān)法規(guī)制度，提供法治保障。我國目前實(shí)施了《自然保護(hù)區(qū)條例》等相關(guān)法律，但始終缺乏一個(gè)統(tǒng)管所有自然資源保護(hù)的大法。唐芳林認(rèn)為，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行整合覆蓋，而不是推倒重來。建議制定《中華人民共和國保護(hù)區(qū)法》，并在此基礎(chǔ)上制定《國家公園管理?xiàng)l例》和《國家公園管理辦法》，使之成為全國國家公園建設(shè)的綱領(lǐng)。

　　三是做好國家公園體制試點(diǎn)研究、宣傳和督察。楊銳認(rèn)為，要進(jìn)一步明確國家公園功能定位、核心任務(wù)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)宣傳，使地方真正了解國家公園的特殊作用。建議在試點(diǎn)改革督察中，嚴(yán)格按照整體保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)的目標(biāo)定位，科學(xué)合理界定區(qū)域，疏解非國家公園功能。

　　四是積極支持試點(diǎn)地區(qū)先行先試。專家建議，國家有關(guān)部門牽頭梳理，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)過程中的有益經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)出現(xiàn)的深層次矛盾和問題及時(shí)研究，推動(dòng)相關(guān)部門共同解決，出臺(tái)規(guī)范性指導(dǎo)文件，真正將改革試點(diǎn)工作落到實(shí)處。

　　作者：周勉 姚兵 李亞光 張玉潔 黃筱