近日，有媒體報(bào)道，廣東省人大對(duì)該省交通廳、環(huán)保廳、統(tǒng)計(jì)局3個(gè)省級(jí)部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督時(shí)發(fā)現(xiàn)，2013年前7個(gè)月，該省交通廳及其下屬部門今年296個(gè)項(xiàng)目支出中，有109項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行率為0.00%。

　　2013年上半年，該省省級(jí)部門預(yù)算支出平均進(jìn)度為46.88%。116個(gè)省級(jí)部門中，高于平均進(jìn)度的省級(jí)部門有24個(gè)，低于平均進(jìn)度的省級(jí)部門有92個(gè)，進(jìn)度最慢的10個(gè)省級(jí)部門上半年的預(yù)算執(zhí)行率都在20%以下。

　　該報(bào)道引起社會(huì)關(guān)注，在許多人看來，這就意味著今年后4個(gè)月，這10個(gè)部門將要花完占全年預(yù)算支出八成多的錢。

　　“這一現(xiàn)象又一次反映了我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制粗糙、年度預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度前低后高這些多年來的痼疾。”中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示。

　　劉劍文表示，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算年度采用歷年制，即從公歷1月1日起到12月31日止。審批預(yù)算的全國(guó)人民代表大會(huì)在每年3月初召開，年初的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃經(jīng)過層層審批之后，往往要下半年才能到位，導(dǎo)致支出執(zhí)行進(jìn)度滯后。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)李燕分析說：“全國(guó)人大3月份審批預(yù)算之后，有一個(gè)往下批復(fù)的過程，就中央預(yù)算來說，財(cái)政部要批復(fù)到各個(gè)中央部門，各個(gè)中央部門再批復(fù)到各預(yù)算單位，這樣小半年時(shí)間就過去了。一些新增項(xiàng)目支出要等預(yù)算批復(fù)了才能花這個(gè)錢，很可能就到下半年了，這樣就會(huì)使一些資金支付延后。”

　　2012年12月，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所負(fù)責(zé)人曾經(jīng)就后半年財(cái)政支出規(guī)模高于前半年接受媒體采訪時(shí)表示，后半年財(cái)政支出規(guī)模較大的原因包括，一些項(xiàng)目支出在前期準(zhǔn)備階段資金需求量小，后期實(shí)施階段資金需求量相對(duì)較大，相應(yīng)資金支付也是前少后多;一些據(jù)實(shí)結(jié)算和以收定支的項(xiàng)目年底按實(shí)際工作量進(jìn)行清算，年底支出相對(duì)較多;預(yù)算安排的一些支出項(xiàng)目由于客觀條件變化等原因，資金支付后延，其中有一部分資金還需要結(jié)轉(zhuǎn)到下年使用等。

　　中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，目前我國(guó)預(yù)算批復(fù)和財(cái)政資金使用是脫節(jié)的，每年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)中央財(cái)政預(yù)算之前，項(xiàng)目支出中一般只有延續(xù)性項(xiàng)目按一定比例預(yù)撥部分資金，新增項(xiàng)目大都在預(yù)算批復(fù)下達(dá)后才開始支出，這就使一些資金只能延后支出，由于對(duì)預(yù)算資金只有總量規(guī)定，并沒有“花錢時(shí)間和進(jìn)度”的約束，因此形成一年中預(yù)算資金支出“前低后高”的尷尬。

　　同樣都屬預(yù)算支出，為何預(yù)算基本支出的進(jìn)度高于項(xiàng)目支出的進(jìn)度?

　　劉劍文解釋說，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法對(duì)此有規(guī)定，即在預(yù)算年度開始后，預(yù)算草案被批準(zhǔn)前，政府可先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出，預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后再按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。“這里的‘上年同期預(yù)算支出數(shù)額’是指安排用于部門單位的人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等必須的支出。因?yàn)槿藛T和日常公用經(jīng)費(fèi)的開支屬于基本支出，是一個(gè)持續(xù)性開支，這個(gè)是要保證的，否則政府部門就無法運(yùn)轉(zhuǎn)了，但如果是新增的項(xiàng)目開支，則要等人大審批完以后才能進(jìn)入預(yù)算的執(zhí)行階段。”

　　除此以外，李燕認(rèn)為，還有其他因素會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金的延遲支出，比如近年來為了規(guī)范財(cái)政收支行為采取的一些措施，如國(guó)庫集中收付制度、政府采購制度等，增加了財(cái)政資金支付審批流程。再如政府集中采購大型設(shè)備，貨到前或確保質(zhì)量前先不付款等，也會(huì)導(dǎo)致預(yù)算資金的實(shí)際支出有所滯后。

　　接受本報(bào)記者采訪的幾名財(cái)稅學(xué)者介紹說，我國(guó)一直實(shí)行傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”。在這種模式下，每一年的預(yù)算編制都會(huì)參考前一年度的預(yù)算申報(bào)和執(zhí)行情況，一般是在上一年撥款的基礎(chǔ)上增加一定的數(shù)額，如果執(zhí)行有結(jié)余，結(jié)余全部上繳，不允許上一年沒用完的預(yù)算留到下一年，因此，一些預(yù)算單位就會(huì)想著在要求的時(shí)間節(jié)點(diǎn)前、在有限的時(shí)間里全部花完。

　　據(jù)了解，多年來，湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青和一些財(cái)稅學(xué)者一直在大力提倡用“零基預(yù)算”模式取代“基數(shù)預(yù)算”：每年的預(yù)算都從零開始，不考慮上一年的金額。

　　這一模式雖然早已被廣泛認(rèn)可，卻始終沒能真正實(shí)現(xiàn)。在李燕看來，“零基預(yù)算”這種起源于西方國(guó)家企業(yè)預(yù)算編制的模式，在政府預(yù)算編制的借鑒中應(yīng)具體分析，區(qū)別對(duì)待。

　　“因?yàn)榘凑?lsquo;零基預(yù)算’的編制方法，相對(duì)于龐大繁雜的政府開支來說，需要耗費(fèi)很大的人力物力，其編制成本很高。”李燕認(rèn)為，“零基預(yù)算”的編制方法在政府部門預(yù)算的編制過程中應(yīng)更多地用于新增項(xiàng)目支出上，而對(duì)于部門預(yù)算中的基本支出則沒有必要每年一一重新核定預(yù)算，因?yàn)楝F(xiàn)行部門基本支出是通過定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系來制定的。部門的編制定員和各項(xiàng)開支定額國(guó)家都有相關(guān)具體規(guī)定，比如什么級(jí)別的基本工資是多少等。

　　記者注意到，此次只是廣東省人大加強(qiáng)對(duì)整個(gè)預(yù)算過程監(jiān)督的工作內(nèi)容之一。2012年7月，廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)組織19名省人大代表到省交通運(yùn)輸廳、省環(huán)保廳、省統(tǒng)計(jì)局等部門對(duì)2012年部門預(yù)算執(zhí)行情況和2013年部門預(yù)算的編制情況進(jìn)行調(diào)研。2012年11月，代表對(duì)這3個(gè)部門準(zhǔn)備提交給省財(cái)政廳的預(yù)算草案進(jìn)行了初步審議，這一做法改變了代表在人民代表大會(huì)開會(huì)時(shí)才與預(yù)算報(bào)告草案見面的歷史。

　　在劉劍文看來， 在政府將預(yù)算報(bào)告草案提交人大之前，由人大代表對(duì)政府部門的預(yù)算提前介入審查，地方人大這種嘗試，對(duì)于發(fā)揮人大“盯緊錢袋子”作用具有關(guān)鍵意義。

　　在大多數(shù)財(cái)稅學(xué)者看來，監(jiān)督應(yīng)該貫穿于部門預(yù)算編制的整個(gè)過程。

　　預(yù)算草案太粗略，這是各級(jí)人大代表和各界人士多次提出的意見，過于粗略就不足以看出問題。即使人大通過了，監(jiān)督的意義也不是很大。

　　“廣東從2009年起就編列到款，算是較好一些的了。”廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工委副主任黃平直言，現(xiàn)在政府提交預(yù)算時(shí)他們也不清楚具體的項(xiàng)目是什么，“預(yù)算經(jīng)過人大審批后，再去找項(xiàng)目花錢。這種習(xí)慣如不改過來，沒有辦法做到細(xì)化。我們一再跟政府提出要提高預(yù)算的到位率，但是目前進(jìn)展還是有限。”

　　作為多年研究預(yù)算制度的學(xué)者，劉劍文一直呼吁在預(yù)算法修改中引入“預(yù)算監(jiān)督專家咨詢委員會(huì)”制度，由專家協(xié)助人大和人大代表對(duì)政府預(yù)算的編制與執(zhí)行情況進(jìn)行全程監(jiān)督，提出獨(dú)立的專業(yè)建議，讓政府預(yù)算的編制與執(zhí)行有隨時(shí)接受監(jiān)督的緊迫感，從而在根本上實(shí)現(xiàn)人大對(duì)政府行政權(quán)力的剛性約束。(記者 王亦君)