我國不情愿加入煙控框架公約 立場進展受指責(zé)
據(jù)新世紀周刊 兩年前發(fā)生在南非德班的一幕重現(xiàn)，只不過地點換成了烏拉圭的海濱城市埃斯特角。
雖然中國代表團多次語氣強硬地提出反對意見，但最后一刻，在多數(shù)締約國壓力下，世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(下稱公約)第四次締約方大會甲委員會，最終仍以協(xié)商一致的辦法，通過了公約第9、第10條實施準(zhǔn)則的部分案文并最終提交大會表決通過。
這兩條實施準(zhǔn)則是此次大會最受關(guān)注的內(nèi)容，核心是加強煙草制品成分管制與信息披露。如能嚴格執(zhí)行，則意味著締約國將以禁止或限制的方式來管制向卷煙當(dāng)中添加令其具有“吸引力”的成分，并要求煙草商向政府和公眾披露煙草制品成分和釋放物信息，以此來達到限制卷煙需求增長的目的。
準(zhǔn)則部分案文的通過無疑是揮向世界煙草工業(yè)的迎頭一棒。因為近年來添加特別成分的卷煙迅速成為一種時尚，如添加果味、巧克力味、香草味等；加之包裝美觀精巧，受到不少年輕消費者尤其是女性消費者的青睞，其市場份額逐漸擴大。
“這太棒了。”加拿大癌癥協(xié)會首席化學(xué)分析師，第9、第10條準(zhǔn)則研究專家羅伯？坎寧漢姆對本刊記者說。他就會議結(jié)果分析，一些重視控?zé)煹膰覍⒁源俗鳛閲鴥?nèi)執(zhí)行的依據(jù)很快落實，從而有效遏制煙草工業(yè)的擴張。
歐盟、新西蘭、澳大利亞、加拿大、南非、以色列、土耳其等多數(shù)締約國代表屢次發(fā)言，促動準(zhǔn)則在本屆會議閉幕前一晚的11月19日及時通過。當(dāng)晚的會議結(jié)果令他們興奮，會場氣氛熱烈。
但對于中國而言，準(zhǔn)則的通過卻顯然并非代表團所情愿。中國代表團團長、外交部條法司參贊、應(yīng)對氣候變化對外辦公室主任易先良對本刊記者解釋說，中國之所以希望準(zhǔn)則延后通過，是因為它“并不成熟”。
代表團另一不愿透露姓名的官員則表示，中國的控?zé)熀吐募s勢必要受到客觀條件的限制，應(yīng)根據(jù)中國的發(fā)展階段和人均GDP的量，“一步一步來”，不能操之過急，否則“很多企業(yè)就死了”。
這樣的態(tài)度受到不少控?zé)熑耸亢凸残l(wèi)生專家的批評。作為觀察員參會的中國新探健康發(fā)展研究中心常務(wù)副主任吳宜群指責(zé)說，中國政府這是“寧要GDP，不要人民健康”。
交鋒“吸引力”
涉及公約內(nèi)容第9、第10條款實施準(zhǔn)則的討論遭遇了最大爭議和阻力，中國代表團的反對態(tài)度最為強硬，而日本、坦桑尼亞、塞內(nèi)加爾、盧旺達、贊比亞、馬拉維等國則與中國站到了同一陣營。
作為世界衛(wèi)生組織推動簽訂的全球性控?zé)焻f(xié)議，公約具有國際法的效力，至2010年10月已有171個國家陸續(xù)加入。中國于2003年11月10日簽署加入，并于2005年8月28日獲全國人大常委會批準(zhǔn)。2006年1月9日，公約在中國正式生效。
由于是框架性協(xié)議，公約條款內(nèi)容僅為原則性約定，較為空泛，不具可操作性，因而需要不斷完善具體的實施準(zhǔn)則，由締約國以此為依據(jù)在本國付諸實施。
該公約的締約方會議每兩年召開一次，上一輪在南非德班召開的大會中，已通過三條重要的實施準(zhǔn)則，分別是：防止煙草行業(yè)干預(yù)控?zé)煿残l(wèi)生政策(5.3條)；應(yīng)在香煙包裝上印制醒目的警示圖標(biāo)(11條)；全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷與贊助(13條)。
在那次會議中，中國代表團曾全力反對5.3條等準(zhǔn)則通過，主要理由是，中國煙草企業(yè)都是國有企業(yè)，實施準(zhǔn)則不符合中國國情。但由于遭到其他締約國和非政府組織的反對，最后一刻中國代表團不得不放棄努力。
不過，此次會議中，中國代表團并不直接反對準(zhǔn)則本身的精神，而是指出準(zhǔn)則的內(nèi)容存在“硬傷”。大會第一天，中國代表團率先要求發(fā)言，一開始便指出準(zhǔn)則內(nèi)容不夠完善，關(guān)鍵定義缺失，容易導(dǎo)致實施當(dāng)中的歧義，因而建議本屆大會暫不通過。
中國代表團所說的關(guān)鍵性定義，主要是指第9條實施準(zhǔn)則當(dāng)中的“吸引力”一詞。反復(fù)修訂后的準(zhǔn)則草案中，在對目標(biāo)的闡釋當(dāng)中指出：煙草制品管制可能減少煙草制品的吸引力，削弱其致癮性，或降低其總體毒性，由此促進減少煙草導(dǎo)致的疾病和過早死亡。
至于吸引力具體指什么，草案當(dāng)中稱其指代多種因素，如味覺、嗅覺和其他感官屬性、易用性、加料系統(tǒng)靈活性、成本、聲譽或形象、承擔(dān)的風(fēng)險和收益，以及旨在鼓勵使用的制品和其他特性。對此，中國代表團認為不夠清晰和完整，對其準(zhǔn)確性和依據(jù)提出質(zhì)疑。塞內(nèi)加爾代表則提出，單獨一個吸引力的概念并不足以導(dǎo)致對煙草有關(guān)成分的禁用，應(yīng)該明確禁用的物質(zhì)是對健康有害的。
此外，草案當(dāng)中對于致癮性和毒性二詞的定義保留空白，表示將在稍后階段提出指導(dǎo)性意見。中國代表團對此亦不支持。
立場尷尬
然而，中國對“吸引力”定義的較真并未獲得大多數(shù)締約國的認同。肯尼亞的代表甚至指出，控?zé)煷髸䲡䦂隼镉腥舜頍煵莨镜睦妫埜骶喖s國提高警惕。
在羅伯？坎寧漢姆看來，中國最初的態(tài)度是“令人失望的”。他認為，雖然中國代表團沒有明確反對準(zhǔn)則內(nèi)容，但其阻止準(zhǔn)則實施的意圖昭然。“我不認為賦予吸引力更為細節(jié)的定義是根本性問題，根本性的問題盡快讓準(zhǔn)則生效，因為全世界的煙草工業(yè)已經(jīng)在越來越多地使用那些增加煙草‘吸引力’的成分。”他說。
中國的強硬反對，被視為維護煙草工業(yè)的利益。目前中國添加“吸引力”成分的煙草產(chǎn)品為數(shù)并不算多，主要品種為添加中草藥成分的“低害”卷煙。據(jù)國際防癆和肺部疾病聯(lián)合會高級項目官員甘泉了解，中草藥卷煙僅占市場份額的1%左右。
吳宜群則介紹，中國國內(nèi)的中南海、五葉神和金圣等品牌的卷煙都生產(chǎn)過此類產(chǎn)品。不過，比之于不少國外市場五光十色品種豐富的加料卷煙，中國尚處于起步階段。
對此，羅伯？坎寧漢姆認為，添加各種調(diào)味劑的卷煙正在迅速占領(lǐng)市場，中國也不會例外。“在加拿大，十年前這樣的香煙還很少，但現(xiàn)在已經(jīng)非常普遍。”他說。
更復(fù)雜的問題是，在中國，向卷煙等煙草制品添加中草藥等成分進行“減害”，正是中國煙草專賣部門大力推行的主要控?zé)煵呗裕七t第9、第10條準(zhǔn)則的通過和實施，恰有利于此。鄭州煙草研究院名譽院長、煙草專家、工程院院士朱尊權(quán)在接受《南方人物周刊》采訪時曾表示，中國控?zé)煈?yīng)走自己的道路。在他看來，這條中國特色的控?zé)煹缆凡⒎窍拗茻煵葜破返纳a(chǎn)和銷售，而是進行“減害降焦”，之所以如此，是因為要為“數(shù)億不愿戒煙者的健康和國家利益著想”。
所謂“減害降焦”，據(jù)吳宜群介紹，重點在于“減害”。因為“降焦”即是通過降低煙草制品當(dāng)中的焦油成分來降低有害煙氣的釋放，但焦油減到一定程度，卷煙的感官效果即大幅降低，不利于銷售，各國的“降焦”進展緩慢。吳宜群還透露，更有不少研究表明，“降焦”并不能減害。而通過在卷煙當(dāng)中添加各種成分，如具有某種療效的中草藥，就能避開“降焦”的困難，使卷煙在表面上看上去不那么有害。
“減害”論的支持者認為，中國是煙草大國，煙葉種植面積世界第一，卷煙產(chǎn)量第一，消費量第一，煙草利稅也排名第一。近年來，煙稅收入更是占國家總稅收的9%左右，與煙草相關(guān)的行業(yè)同時還提供了大量就業(yè)機會。他們認為，鑒于此，控?zé)煹耐瑫r不得不有所顧忌。
吳宜群強調(diào)，“降焦減害”本身不過是對煙草的危害進行遮掩。而一旦嚴格實施新通過的第9、第10條準(zhǔn)則，中國式的“降焦減害”的控?zé)煹缆芬矊⒈欢滤溃@與中國代表團反復(fù)強調(diào)的“中國國情”充滿矛盾。
控?zé)熯z憾
即便實施準(zhǔn)則獲得通過，但由于公約條款并不具有強制性，具體實施效力如何，最終取決于各締約國政府的控?zé)熞庠负驼芜x擇。
事實上，公約之所以誕生且發(fā)展至今，緣于世界公共衛(wèi)生界對煙草的危害逐漸達成共識。公約開篇便指出：這是一份以證據(jù)為基礎(chǔ)的條約。而世界衛(wèi)生組織總干事陳馮富珍在大會致辭時則強調(diào)，煙草危害健康以及環(huán)境的證據(jù)已經(jīng)越來越多。
世界衛(wèi)生組織有數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前全世界約13億煙民，吸煙者中的50%將會因各種煙草相關(guān)疾病而早亡。中國衛(wèi)生部所公布的2010年控制吸煙報告指出，中國目前吸煙人數(shù)已超過3億，每年有100多萬人死于煙草相關(guān)的疾病，超過因艾滋病、結(jié)核、交通事故以及自殺死亡人數(shù)的總和。
國際防癆和肺部疾病聯(lián)合會高級項目官員甘泉介紹，這些疾病包括肺癌、口腔癌、胰腺癌、血癌等至少十種以上的癌癥，心臟病、中風(fēng)、動脈硬化等心腦血管疾病，肺炎、慢阻肺病、哮喘等呼吸疾病，影響胎兒發(fā)育、早產(chǎn)等與懷孕有關(guān)的疾病，陽痿、不育等其他疾病。
在衛(wèi)生界人士看來，雖然煙草的生產(chǎn)和消費并不屬于違法行為，且具有廣泛的社會基礎(chǔ)，但公民的健康權(quán)是高于煙草工業(yè)利益的一種價值；盡快通過并實施條約的各項準(zhǔn)則，可以有效抑制煙草需求，保障所有人民享有最高健康水平的權(quán)利不被煙草侵蝕。也因此，控?zé)熢絹碓匠蔀橐环N世界性的潮流。
世界衛(wèi)生組織有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前已有111個國家本國煙草制品包裝上印制了醒目的危害警示，其中44個國家使用了大面積圖標(biāo)；74個國家全面禁止任何形式的煙草廣告、促銷與贊助，包括慈善捐助；106個國家禁止向未成年人銷售煙草制品；此外有81個國家出臺措施嚴禁在公共場所吸煙。本屆大會期間發(fā)布的一份報告稱，自公約正式生效以來，首批49個締約國中至少有10個已立法嚴禁在幾乎是所有的室內(nèi)公共場所內(nèi)吸煙。
與此相對，中國政府雖然加入了公約，但其控?zé)熈龊瓦M展目前仍受到各界指責(zé)。由于中國代表團的強硬態(tài)度，第9、第10條準(zhǔn)則的審議一度陷入僵局，一些國家的代表因而要求投票表決來推動進程。
為尊重大會“協(xié)商一致”的傳統(tǒng)，各方最終接受日本代表團提議，在最終的準(zhǔn)則版本中，僅稱通過的準(zhǔn)則案文為“部分案文”。此外特別聲明“準(zhǔn)則是暫定的，有必要根據(jù)科學(xué)證據(jù)和國家經(jīng)驗定期重新評估，對成癮性和毒性留至以后研究”。這些增添準(zhǔn)則靈活性的注記，有法律專家評價，將很可能大大稀釋準(zhǔn)則在中國落實的效力。
而根據(jù)公約的履約時間表，中國此前的控?zé)煷胧┮脖惠浾搹V泛評論為“不成功”。中國煙草專賣部門成為控?zé)熤髁Γ凹犬?dāng)運動員，又當(dāng)裁判員”的格局，更飽受詬病。
也許與此有關(guān)，中國代表團最后的妥協(xié)，并沒有贏得太多叫好。短短六天的大會當(dāng)中，最熱烈的掌聲給予了烏拉圭上屆總統(tǒng)塔瓦雷？拉蒙？巴斯克斯？羅薩斯。在他現(xiàn)身為大會開幕致辭時，全場氣氛達到高潮，而他退場時，幾乎是全體締約國代表均起立鼓掌相送。這是因為他身為腫瘤專家，上任后推動癌癥發(fā)病率居世界前十位的烏拉圭實行最嚴厲的控?zé)熣撸谀厦缆氏瘸蔀?00%無煙國家。
“希望有一天，這樣的掌聲將給予中國。”吳宜群說。
